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행정의 개념과 특성

by 풍요로운 마음 2023. 5. 25.

인간은 절해고도에서 오직 혼자 사는 경우를 가상할 수는 있지만, 실제에 있어서는 항상 누구인가와 더불어 살아가고 있다. 인간은 가정을 이루고, 사회를 이루고, 국가를 이루어, 그 속에서 각자의 임무와 역할을 부여받아 서로 협력하면서 살아가고 있는 것이다. 이러한 인간들의 관계를 조직화하고 제도화하는 데서 행정이라는 현상이 나타난다. 말하자면 우리의 일상생활 속에서 행정이란 떼어낼 수 없는 필연의 현상이 되고 있는 것이다.

행정의 개념과 행정의 특성
행정의 개념과 특성

행정의 개념

이처럼 행정이 우리의 일상생활과 불가분의 관계에 있음에도 불구하고, 행정이란 무엇인가에 대하여 아직까지 확실한 해답을 얻지 못하고 있다. 그것은 그 행정의 현상이 경우에 따라 너무나도 다양하고, 또한 그것을 보는 각도도 다양하기 때문이다. 행정의 개념에 관하여 가장 대표적인 이해의 각도는 행정법학과 행정학의 그것을 들 수 있다. 

행정법학적 행정개념

행정법학에서는 행정을 국가작용 중 입법작용과 사법작용을 제외한 잔여작용으로서, 국가목적을 구체적으로 실현하는 작용이라고 보고 있다. 이러한 행정법학에 있어서의 행정개념규정은 근대국가에 있어서 삼권분립 아래의 대의제를 전제로 한 제도론적 규정이다. 그러나 현대의 복지국가에 이르러서는 입법권 및 사법권에 대한 행정권의 침두, 확대경향이 현저해져서, 3권 분립에 대한 재평가가 대두되고, 제도론의 반성 내지 재구성이 행해지지 않으면 안 되게 되었다. 이와 같은 시대성에 입각하여 행정의 개념에 대한 행동론적 접근이 시도되었는데, 그것이 다름 아닌 행정학적 개념규정이다.

행정학적 행정개념

행정개념에 관한 행동론적 접근에 의하면, 행정이란 일정한 공동목적을 달성하기 위한 두 사람 이상의 합리적 협동행위라고 정의하고 있다. 즉, 그 달성하려는 공동목적이 어떠한 것이든, 그 공동목적을 달성하기 위하여 두 사람 이상이 합리적으로 협동할 때에는 거기에 행정이라는 현상이 존재한다고 보는 것이다. 그러나 행정개념을 이와 같이 이해할 때에 행정현상은 정부뿐만 아니라, 사기업, 노조, 학교, 가정 등 모든 조직에 보편적으로 있는 것으로 이해하게 되며, 심지어는 두 사람 이상이 협동하여 큰 바위를 일정한 곳으로 굴러가는 과정에도 행정이 존재하는 것으로 보게 되어, 우리가 연구하려는 정부의 행정보다 너무 광범하게 된다. 이것을 정부는 행정, 즉 공공행정에 한정시킬 때에는 행정이란 공공목적을 달성하기 위한 두 사람 이상의 합리적 협동행위라고 할 수 있다. 여기에서 공공목적이란 질서유지, 복리증진, 등 구체적으로는 다양할 것이나 궁극적으로는 공익으로 귀결된다. 이와 같은 공공행정 개념의 규정은 과거의 제도론적 접근에 있어서와는 전연 다른 접근에 의한 규정으로서, 이러한 행동론적 접근에 의함으로써만 현대 복지국가에 있어서의 행정권의 주도현상도 쉽게 풀이할 수 있다. 즉, 복지국가에 있어서의 복잡한 행정업무를 수행해 나가려면 합리적 협동행위의 우위성이 증명되는 관료제를 보유하고 있는 행정권이 그 주역을 담당하지 않을 수 없는 것이다.

행정의 특성

행정이 이와 같이 공공목적을 달성하기 위한 두 사람 이상의 합리적 협동행위로 규정되는 경우에, 거기에는 크게 목적과 수단의 두 부분이 있다. 공공목적을 달성하기 위한이 목적 부분이요, 두 사람 이상의 합리적 협동행위가 수단 부분이다. 여기에서 목적 부분인 공공목적을 달성하기 위한은 공공성으로, 수단 부분인 두 사람 이상의 합리적 협동행위는 합리성으로 요약될 수 있다. 따라서 행정은 공공성과 합리성을 그 행심적 징표로 한다고 할 수 있다.

목적 부분:공공성

공공성이란 공익성을 그 본질로 한다. 그러나 공익성이 무엇인가를 파악하는 것은 대단히 어려운 문제이다. 공익을 추구하는 대표적인 집단이 일반적으로 정부이기 때문에, 공공행정은 흔히 현실적으로 정부행정을 의미한다고 하겠다. 공공행정은 이와 같은 공공성을 가지고 있음으로써 경영과 구별되는 성격을 가진다.

수단 부분:합리성

합리성이란 최소의 비용과 노력으로써 최대로 목적달성을 기하는 것을 의미하며, 그것은 능률성과 합목적성을 종합한 의미이다. 행정이 이와 같이 합리성을 가짐으로써 정치와 구별되는 성격을 가진다.